POLÍTICA AGRÁRIA NO BRASIL

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Autoria: Anna Claúdia Polinski, Larissa Bastos Pinto
Publicação: IV Congresso Paranaense de Assistentes Sociais (2009)

“Muitas reformas agrárias se fizeram para dividir a terra, para torná-la de muitos, e, quem sabe, até de todas as pessoas. A democracia esbarrou nas cercas e se feriu nos arames farpados”. (Betinho, 1990)

RESUMO: A Reforma Agrária é um tema discutido no Brasil desde a época da colonização portuguesa. A discussão se faz presente até os dias de hoje e é conseqüência da estrutura fundiária em nosso país ser disseminada de forma injusta. A fim de articular as diversas manifestações ocorridas em prol da garantia de terras no Brasil, o presente artigo irá expor de forma breve os diversos desdobramentos ocorridos ao longo dessa trajetória na luta pela reforma agrária, bem como a estrutura da política existente e os atores sociais envolvidos.

Introdução

Após anos de luta em favor da Reforma Agrária no Brasil, a mesma não alcançou mudanças significativas. Ao contrário de alguns países que modernizaram-se nesta questão, mesmo entre inúmeras manifestações a questão agrária se fez pouco presente, permanecendo sem grandes mudanças.

Essa discussão que perpetra em nosso país ainda não conseguiu mostrar o seu verdadeiro significado. Contudo, não fica à espera de soluções. Para tanto, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra exerce papel fundamental em suas decorrentes manifestações.

Assim, apesar de ainda não ter alcançado seu objetivo, o sistema da reforma agrária vem modernizando-se por meio de novas diretrizes a fim de desvincular a sua imagem da concepção atribuída anos atrás. Nesse enfoque, faremos um breve resumo da problemática da Reforma Agrária no Brasil.

A Reforma Agrária

A Reforma Agrária é um sistema que busca distribuir terras para pessoas que não possuem moradia, ou seja, propriedades particulares (latifúndios improdutivos) são compradas pelo governo a fim de lotear e distribuir para famílias que não possuem terras para plantar. Além disso, a reforma agrária busca descentralizar e democratizar a estrutura fundiária, favorecer a produção de alimentos e a partir deles obter-se comida e renda.

Dentro deste sistema, as famílias que recebem os lotes, ganham também condições para desenvolver o cultivo: sementes, implantação de irrigação e eletrificação, financiamentos, infra-estrutura, assistência social e consultoria, tudo oferecido pelo governo.

Histórico da Questão Agrária no Brasil

A história da reforma agrária no Brasil é uma história de oportunidades perdidas. Embora a expressão “Reforma Agrária” tenha se tornado nova, o assunto não é. Em pleno Império, Joaquim Nabuco proclamou a necessidade da “democratização do solo”, expressão essa correspondente ao que hoje chamamos de reforma agrária. Nabuco então retomava o tema do jornal “Progresso do Recife/1847”, discutido por Antonio Pedro de Figueiredo. Notamos que, durante esse período, a questão agrária foi provavelmente levantada pela primeira vez.

Na trajetória da luta pela reforma agrária, foram inúmeros posicionamentos por parte dos governantes a fim de resolver a questão de distribuição de terras. Porém, todos em vão, visto que esses tomavam outras direções, a exemplo da revolução de 1930 – a qual deu impulso ao processo de industrialização e reconheceu direitos legais aos trabalhadores urbanos – que atribuiu ao Estado o papel principal no processo econômico, mas não interveio na ordem agrária. Visto que a chamada burguesia industrial – constituída com o capital dos barões do café e sediada em São Paulo -, fez uma revolução política, destronou a oligarquia rural, assumiu o poder e implementou um novo modelo econômico. Nesse momento, a classe dominante brasileira perdeu a segunda oportunidade de fazer uma reforma agrária.

Após o fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o Brasil redemocratizou-se e a questão agrária começou, então, a ser discutida com ênfase e tida como um obstáculo ao desenvolvimento do país. No entanto, até 1950, o debate sobre esta questão se restringia ao campo intelectual e político-partidário. Embora existissem diversos conflitos pela terra, não havia uma força social que reivindicasse a reforma agrária propriamente dita.

Ainda na década de 1950, começam a se unir diferentes formas de conflitos presentes no campo brasileiro por intermédio de uma linguagem comum. Apesar disso, o debate conseguiu maior destaque somente no início dos anos 60 com a chamada participação popular. Esse processo se deu graças à crescente disseminação das ideias do Partido Comunista do Brasil, o PCB, o qual foi o primeiro partido a organizar trabalhadores rurais, parceiros, arrendatários e outras categorias de pequenos produtores com fins de Reforma Agrária.

A partir daí a reforma agrária se torna uma demanda concreta expressa pelas diferentes forças sociais que aos poucos foram se unificando nas diferentes regiões do Brasil, tendo, dessa forma, despertado maior atenção do governo por ser considerada essencial para o desenvolvimento econômico e social do país.

Para tanto, com o intento de executar a reforma agrária, institui-se no ano de 1962 a Superintendência de Política Agrária – SUPRA. Logo, em 1963, é aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural, regulando as relações de trabalho no campo, que até então estivera à margem da legislação trabalhista. Um ano depois, o Presidente da República assinou decreto prevendo a desapropriação, para fins de reforma agrária, das terras localizadas numa faixa de dez quilômetros ao longo das rodovias, ferrovias e açudes construídos pela União.

A fim de atender aos anseios da população, o então Presidente da República João Goulart (1961-1964) enviou uma mensagem ao Congresso Nacional a favor da reforma agrária. Contudo, em 31 de março de 1964, as medidas fracassaram, pois, neste período, iniciaram-se o ciclo dos governos militares.

Evolução histórica: Mudanças, Conquistas, Retrocessos e Movimentos Sociais

No período ditatorial a reforma agrária e os movimentos sociais no campo eram vistos como um choque entre fazendeiros e governo, e os sem terra, a população humilde e agressiva influenciada por organizações de esquerda.

No primeiro governo militar com o Marechal Humberto de Alencar Castelo Branco, o enfrentamento do problema social da terra era contido por meio de soluções empresariais e econômicas que não produzissem dano ao direito de propriedade. Isso mudou a partir de 1969, quando o país foi colocado sob intensa repressão política na cidade e no campo. A partir de então, ministérios-chaves caíram das mãos de ministros favoráveis a medidas de reforma agrária, para as mãos de ministros contrários à reforma e favoráveis unicamente à instalação da grande empresa no campo.

Neste contexto, em 1970, a reforma agrária baseou-se num modelo de colonização da Amazônia, incentivado pelos projetos agropecuários atraídos por incentivos fiscais que tinham a intenção de “substituir” a reforma agrária. Com esse intuito, o Governo Federal lançou vários programas de desenvolvimento regional, entre eles, o Programa de Integração Nacional – PIN (1970); o Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e Nordeste – PROTERRA (1971); o Programa Especial para o Vale do São Francisco – PROVALE (1972); o Programa de Pólos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia – POLAMAZÔNIA (1974); e o Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste – POLONORDESTE (1974).

Ainda durante o regime militar, a Igreja Católica começa a se colocar diante da questão agrária. É criado o Movimento de Educação de Base (MEB), onde agentes pastorais e militantes passam a organizar sindicatos, alfabetizar a população, criar rádios comunitárias etc. No entanto, após o golpe militar todo esse trabalho foi paralisado.

Em 1975, a Confederação Nacional de Bispos do Brasil (CNBB) cria a Comissão Pastoral da Terra (CPT), que tinha como Bandeira oficial “Terra para quem nela trabalha”. A Comissão Pastoral da Terra intencionava uma nova dinâmica de denúncias, resistência, fornecimento de espaço e infra-estrutura para reuniões, combate aos sindicalistas pouco comprometidos com os interesses dos trabalhadores, reforçando o caráter político dos conflitos por terra.

No final dos anos 70 e início dos anos 80 a questão agrária se redefinia. A luta pela reforma somava-se à luta pela redemocratização do país e contra a ditadura. Nesse momento, surgiram grupos sociais que incluíam famílias sem terra, indígenas, remanescentes de quilombos e ribeirinhos afetados por barragens. Assim, dividiram-se em três grupos sociais: Assalariados, Posseiros e Sem terra.

Com o fim da fase mais repressiva do regime militar, os assalariados rurais lutavam por direitos trabalhistas que, embora estabelecidos em lei, na prática não eram cumpridos. O objetivo principal era o cumprimento da lei; entretanto, os assalariados encontraram além das dificuldades de mobilização e organização, a violência – dramaticamente exposta pelo número de sindicalistas e líderes rurais assassinados.

Com relação aos posseiros[1], os conflitos são intensos junto aos proprietários e autoridades por vários motivos e de diferentes formas – das ações de despejo à decisão dos proprietários de utilizar as áreas em questão para outros fins.  Contudo, a situação dos posseiros é mais difícil, já que eles não tem sequer a lei a seu lado e, por isso, as possibilidades de intervenção sindical a seu favor são menores.

Os sem terra surgiram com esta denominação em 1981.  Neste período, não estavam inclusos os trabalhadores rurais, como os bóias-frias e assalariados temporários. Os sem terra poderiam ser divididos em dois grandes grupos: os trabalhadores que eram privados das suas terras – resultado das construções de barragens nos grandes rios e que não recebiam indenização – ou os que eram despejados por serem posseiros.  O segundo grupo era formado por lavradores sem terra própria para trabalhar, como meeiros, parceiros, pequenos arrendatários e filhos de pequenos proprietários cujas terras eram insuficientes para famílias extensas.

Levando-se em conta os grupos sociais que surgiram nesse período, originaram-se inúmeros movimentos sociais, entre eles, o Movimento dos Atingidos por Barragens, o Conselho Nacional dos Seringueiros e por fim o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, movimento atual de caráter nacional.

O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra surgiu em 1980 com o objetivo de defender os interesses dos trabalhadores rurais, da agricultura familiar e da promoção da reforma agrária, em contraposição ao modelo do Agronegócios (MST, 2006). Nesse processo a Comissão Pastoral da Terra (CPT) exerceu um papel fundamental, já que por ter um caráter ecumênico e penetração nacional, permitiu a aglutinação de sujeitos envolvidos na luta pela terra, possibilitando a formação do MST enquanto um movimento de caráter nacional, amplo e unificado e não fragmentado em diversos movimentos menores. (STÉDILE; FERNANDES, 1999).

Por conseguinte, até o inicio dos anos 90 a reforma agrária girava em torno do debate acerca do que eram terras improdutivas e das desapropriações, entendidas como eliminação dos latifundiários enquanto classe pela divisão das terras que eles controlavam. Neste período, a Política Agrária no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso foi baseada em três princípios: Assentamento de famílias sem terra como política compensatória; Estadualização dos projetos de assentamento, descentralização das responsabilidades da União e Substituição do instrumento constitucional de desapropriação pela implementação do mercado de terras, o qual não se desenvolveu por conta das oposições e fracassos por ele sofridos.

No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso em 1999, o governo lança o Programa Novo Mundo Rural com o objetivo de descentralizar a ação do Estado, esvaziar o poder dos movimentos sociais sobre o processo de construção política de reforma agrária e acelerar a emancipação dos assentados.

Com o objetivo de reverter o número crescente de invasões de terra no período de 1995 a 1999, o Presidente FHC instituiu a medida provisória[2]MP nº 2.027-38 em Maio de 2000, a qual determinava a suspensão, durante dois anos, do processo de vistoria e desapropriação para fins de reforma agrária dos imóveis rurais invadidos. Segundo Honório (2003, p.6), a edição da MP 2027-38/2000 criou a concepção de “judicialização” e “criminalização” da “luta pela terra”.

Movimentos Sociais: Posseiros versus Grileiros

Além dos movimentos sociais que buscavam defender os direitos dos trabalhadores rurais, havia também outros movimentos participantes que tinham unicamente a intenção de sair em defesa de seus próprios interesses como: os posseiros, grileiros de terras, madeireiros, arrendatários e produtores rurais.

Cabe aqui diferenciarmos os posseiros dos grileiros. Os posseiros são trabalhadores rurais que ocupam terras sem título legal e nem o apoio da lei. Já os grileiros[3] de terras são aqueles que falsificam documentos de forma ilegal a fim de tornarem-se donos por direito de terras devolutas ou de terceiros, e/ou ainda quem está na posse ilegal de prédio ou prédios indivisos por meio de documentos falsificados. A grilagem ocorre quando uma pessoa consegue várias procurações falsas de pessoas desconhecidas, geralmente camponeses que assinam os papéis para seus “patrões”. Com estes documentos falsos é realizada a compra de várias propriedades vizinhas como se fosse um grande loteamento. Porém, na verdade estas várias propriedades unidas formam um grande latifúndio[4].

O assentamento é uma criação do Estado (âmbito federal/estadual) – dá-se através de uma política de reforma agrária baseada na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Terra (1964). Resultado de desapropriações[5] decorrentes de conflitos por terra e da presença e atuação de um movimento social. Já os acampamentos caracterizam-se por indivíduos invasores de terras.

Estrutura da Política Agrária

Controle democrático

Atores ou Instituições Envolvidas

Legislação Fundiária Brasileira

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável

Famílias assentadas

Lei de Terras/1850: Lei nº 601/1850[6]

Plano Nacional de Reforma Agrária

MST – Movimento sem terra (organização política)

CF/1934: Código rural

Cédula da Terra

INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (principal segmento do Estado).

CF/1946: Desapropriação por interesse social

Banco da Terra

Estatuto do trabalhador rural/1963: Lei nº 4212/63

Crédito Fundiário de Combate à Pobreza

Estatuto da Terra/1964: Lei nº 4504/64

Programa Agrário Brasileiro

MST /1980– Movimento dos trabalhadores rurais sem terra

PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

CF /1988: Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária arts. 184 – 191

Atualmente, o funcionamento da Reforma Agrária é legalmente aplicado:

²  Constituição Federal

Objetivos: Assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais

Visão Fundiária: Garantia do direito de propriedade privado atendendo sua função social.

²  Estatuto da Terra[7]

Objetivos: Regulamentar o Programa Nacional de Reforma Agrária

Visão Fundiária: Promoção da distribuição mais equitativa da terra visando atender aos princípios de justiça social e aumento de produtividade.

²  Código Civil Brasileiro e suas leis complementares

Objetivos: Estabelecer os direitos e deveres na ordem civil

Visão Fundiária: O proprietário pode ser privado do direito da propriedade social, com pagamento de indenização em caso de desapropriação por interesse social e ambiental.

Finalidade: Fornecem regulamentação das atividades de uso, distribuição e redução da concentração de terra no país.

Significado Político e Social da Reforma Agrária

A aplicação da política agrária do Estado, baseada na desapropriação do latifúndio “improdutivo” para “projetos de assentamento” e seus programas de “créditos” e outros é, em essência: capitalizar latifundiários; fornecer disponibilizar aos latifundiários, na região dos “projetos de assentamentos”, força de trabalho farta e barata; atar o campesinato ao latifúndio através da dívida e ruína inevitável; despovoar as áreas rurais através da repressão sistemática do Estado.

Fica evidente que um dos maiores interessados na manutenção do latifúndio é o sistema financeiro internacional, ou seja, o governo. Estreitamente ligada a este setor, a burguesia rural, detém vastas extensões de terra para a produção de soja, cana e gado, entre outros, conformando os latifúndios capitalistas, que por sua vez têm como reserva, não apenas todo o aparato técnico-científico do Estado para aumentar a sua produtividade, como as vastas extensões de terra nas mãos do latifúndio improdutivo ou semifeudal para expandir a produção. Estes constituem a nata da reação à democratização da propriedade da terra.

  • Por todas as razões históricas e em função de ser o Estado brasileiro o Estado da grande burguesia e dos latifundiários, essa tarefa só pode ser realizada, parte por parte, pelas mãos do movimento dos camponeses principalmente pobres, unidos ao movimento operário e aos setores progressistas da sociedade, através da luta de confisco das terras do latifúndio e, com base no Programa Agrário

A essência da política agrária do Estado é a perpetuação do sistema latifundiário. Uma legislação desajeitada fundada nos preceitos da Velha República, a burocracia do INCRA e seus programas de “assistência social aos pobres” e seu serviço secreto de informações exclusivamente voltado para policiar, perseguir e criminalizar o movimento camponês organizado.

Obstáculos

Nos anos 50 e início dos 60, o “debate clássico” sobre a questão agrária brasileira foi marcado por muita controvérsia, em tempos das Reformas de Base. Discutia-se a sociedade brasileira, suas origens e características, bem como o seu futuro e soluções para a crise. As posições em conflito eram muitas e cobriam todo o espectro político, variando desde interpretações marxistas ortodoxas e estruturalistas até a posição conservadora e liberal, baseada na teoria econômica neoclássica.

Com o golpe militar em 1964, prevaleceu a última posição e o país passou por um longo tempo de ditadura. O debate foi sufocado e as organizações de trabalhadores foram reprimidas. A política agrícola implantada resultou na chamada “modernização conservadora”, com mudanças na base técnica e integração aos mercados internacionais.

A modernização capitalista induzida pelo Estado também provocou um agravamento das desigualdades na distribuição das terras, da renda e do poder. Houve forte processo de expulsão da população rural da “área modernizada” para as cidades e para outras áreas rurais e generalização da violência e do conflito agrário. Os impactos ambientais negativos conseqüentes desse processo foram notáveis e diversificados.

Na segunda metade da década de 70, contrariando algumas hipóteses, o capital dominara as atividades econômicas no meio rural sem alteração da estrutura agrária. Naqueles tempos, muitos “decretaram” a decadência da questão agrária e a inadequação da reforma agrária, prevendo o desaparecimento dos camponeses, que se transformariam em operários ou pequenos empresários, permanecendo até hoje essa linha de interpretação.

As implicações negativas do processo de modernização capitalista no campo, por si só, justificariam a volta da questão agrária ao debate nacional. Todavia, quem de fato o fez foram os sem-terra, que reivindicam o acesso à terra e lutam por direitos sociais. Os camponeses se organizaram, por exemplo, no Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e confrontaram a estrutura agrária, colocando a questão agrária na pauta política nacional.

A luta tem sido dura e desigual para os trabalhadores. Enfrentam os chamados ruralistas, sempre muito influentes no poder. É o chamado agronegócio, eufemismo para o atual modelo de desenvolvimento da agropecuária capitalista Política oficial é ineficaz para assentados e sem-terra, não nocivo ao velho latifúndio e funcional aos interesses do agronegócio.

A prevalência desse modelo, na ausência de um projeto de nação e de controles públicos adequados, define a questão agrária atual. A nova questão agrária é caracterizada pelo forte agravamento dos velhos efeitos do avanço do capital em detrimento dos trabalhadores e camponeses. Além disso, tem o agravamento da exploração da mão de obra; várias situações de trabalho escravo; mortes por exaustão nos canaviais paulistas; redução do emprego agrícola; aumento da morbidade; prejuízo para a segurança alimentar; degradação das condições de saúde e ineficácia das políticas públicas.

A Política Agrária oficial tem apenas cumprido o seu papel subalterno à política econômica, mostrando-se tímida e ineficaz para os sem terra e assentados de reforma agrária. O Poder Judiciário não condiz e, em geral, pende para proteção dos mais ricos e poderosos, condenando os pobres e criminalizando suas lideranças.

Considerações finais

A viabilização social e econômica de minifundiários, posseiros, parceiros e pequenos arrendatários passa também pelo acesso à terra. O papel primordial da Reforma Agrária brasileira, hoje, é fortalecer a agricultura familiar, visando construir um modelo de desenvolvimento agrícola e agrário que concilie as formas familiar e patronal de produção.

Ao contrário do que professam muitos ideólogos, agricultura familiar e “agronegócio” não constituem realidades inconciliáveis, mas elementos de um projeto de modernidade para o rural brasileiro que incorporem objetivos, tanto produtivos, quanto de justiça social e preservação ambiental.

Nessa perspectiva, reforma agrária é uma ferramenta importante de afirmação de direitos sociais historicamente sonegados aos trabalhadores do campo e de construção de uma sociedade plenamente democrática no Brasil.