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Conhecida como Estatuto da Cidade (EC), a Lei Federal nº 10.257 entrou em vigor há 20 anos. O EC é considerado um marco para o direito urbanístico, pois regulamenta os artigos 182 e 183 de mesmo tema dispostos na Constituição Federal de 1988. O Estatuto da Cidade traz uma série de instrumentos, mecanismos, princípios, diretrizes e recursos para que os municípios com mais de 20 mil habitantes aprovem seus planos diretores de reforma urbana e direito à cidade. A Lei também reconhece direitos sociais e coletivos, incluindo a sociedade nas discussões sobre qualquer ação que gere impacto na vida cotidiana de todas (os).
Andréa Braga, presidenta do Conselho Regional de Serviço Social do Paraná (CRESS-PR), afirma que em uma sociedade desigual como a brasileira, a conquista do direito à cidade tem sido incitada pelas lutas dos movimentos sociais, coletivos, setores da sociedade e sujeitos políticos compromissados com a perspectiva da construção do espaço urbano como bem coletivo, regido sob os princípios da igualdade e justiça social. “A partir do reconhecimento que o direito à cidade é para todas (os), essas lutas têm enfrentado a precariedade das condições de vida de parcela significativa da população que vivencia a exclusão socioterritorial, que tem como base desta exclusão a cidade como mercadoria e não a cidade como direito humano”.
O Estatuto da Cidade é um marco importante e serve como um modelo para muitos países que ainda não incorporaram em suas legislações nenhum marco sobre direito à cidade ou algo parecido. Porém, sua aprovação, depois de tramitar anos no Congresso Nacional, foi feita com resistências. “Foram feitas muitas concessões, até chegar na versão de 2001, aprovada com vários vetos do então presidente Fernando Henrique Cardoso. Definitivamente, o Estatuto da Cidade é um marco, mas que já nasceu com algumas ambiguidades. Essa é uma das avaliações que hoje, depois de 20 anos, conseguimos sentir”, explica o professor e pesquisador de direito urbanístico e filosofia do direito, Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino.
Thiago reafirma a importância do Estatuto da Cidade, por ser uma conquista da mobilização popular, mas que todos os trâmites e negociações que envolveram sua aprovação geraram muitas ambiguidades em seu texto. “Uma das questões que hoje se avalia é que o Estatuto da Cidade traz diversos instrumentos urbanísticos, mas nem sempre conseguiu amarrar a finalidade desses instrumentos. Deixou muito aberto o uso deles pelos gestores municipais.”
Alguns dos instrumentos citados pelo pesquisador, como as operações urbanas consorciadas, têm por trás um ideal de transformação urbana para os objetivos do bem-estar dos cidadãos das cidades, mas ficaram abertos para uso mais negociável, mais mercadológico. “Durante muito tempo se entendeu que isso era um certo desvirtuamento dos instrumentos e ainda é importante dizer que não era o espírito original deles. Mas, de certo modo, já estava presente no nascimento do próprio estatuto, na criação do próprio estatuto, deixaram muitas brechas, aberturas que hoje permitem essa ambiguidade no uso.”
Hoshino explica que muitas vezes o uso desses instrumentos é feito contra os próprios objetivos da política urbana, gerando remoções, gentrificação, pró-especulação, pró-acumulação, e não com caráter redistributivo como era a ideia original. “Não é uma lei que vai resolver todas as contradições do espaço urbano, da produção do espaço que estão colocadas, não é um problema só do Estatuto, mas ele mesmo já é fruto de um contexto que, por um lado, era a aposta no estado de bem-estar social, já ao longo da década de 1990 sentiu-se uma forte influência internacional, dos paradigmas neoliberais da gestão urbana. Isso acaba entrando nas ideias de governança que estão no Estatuto.”
Periferias
Apesar do progresso ao longo dos anos ser considerável, grande parte dos planos diretores ainda não alcançou as populosas periferias dos municípios. Segundo Thiago, movimentos de moradia e mobilização urbana foram os protagonistas da pressão política exercida para aprovação do Estatuto da Cidade. “Mas alguns temas não entraram no estatuto, como as discriminações e questões ligadas ao racismo ambiental, ao racismo espacial. O termo periferia não aparece no texto do Estatuto da Cidade no sentido político, talvez em um sentido geográfico. Aparecem termos como comunidades irregulares, assentamentos informais e outros marcadores”.
Há uma notável deficiência do estatuto com esses olhares interseccionais de raça, gênero, etnia, mas, segundo Thiago, é possível enxergar esses horizontes nas diretrizes da política urbana, nas diretrizes que o estatuto coloca, que são de uma certa justiça redistributiva. “A ideia sempre foi de fato melhorar a qualidade de vida nas periferias, nas regiões mais precárias da cidade, de certa forma fazendo com que as áreas centrais pagassem por esse custo da urbanização”.
Dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, o solo criado, outorga onerosa do direito de construir, tem essa ideia de cobrar mais caro de quem quer construir em áreas com infraestrutura, onde a terra é mais cara, onde o Estado já investiu mais e fazer esse dinheiro melhorar a vida das pessoas em regiões com menos infraestrutura, mais precárias. “Era a tal da ideia da reconversão ou da captura de mais valia, que tinha por trás esse ideal de justiça redistributiva, pensando a cidade de forma mais integrada, tentando superar as fronteiras muitas vezes invisíveis entre centros e periferias”, acrescenta.
Tudo isso é pensado do ponto de vista econômico. Os instrumentos basicamente fazem uma análise de pacto ou de justiça econômica. Hochino explica que isso é uma das dificuldades, em uma série de empreendimentos, projetos urbanos, intervenções, que não é possível mensurar um impacto economicamente direto. “É obvio que um estudo de impacto de vizinhança, outro instrumento interessante que o estatuto da cidade regulamentou, consegue captar alguns impactos mais diretos, mais imediatos, como remoção de uma família, despejo de um grupo de pessoas ou se será consumida mais água em determinada região ou vai terá um impacto ambiental que afetará uma área preservada”.
Mas os impactos indiretos são variáveis mais difíceis de serem mensuradas. Alteração do perfil social de uma região, o encarecimento do custo de vida ou remoções indiretas que podem acontecer por uma série de fatores, podem favorecer a gentrificação dessas regiões. “Para nossa Constituição, a política urbana sempre foi uma questão de política econômica, entendendo que saem essas forças econômicas que moldam o destino da cidade. Essa escolha econométrica dos instrumentos acaba deixando de lado outros elementos”, afirma.
“Nos vinte anos do Estatuto da Cidade, ainda continuamos na luta por uma cidade inclusiva, justa e equânime. A efetivação dos instrumentos legais defende cidades justas sob os pressupostos da liberdade, reconhecendo a prevalência do interesse coletivo sobre o individual e estabelecendo parâmetros para a intervenção do poder público no espaço urbano na defesa de suas funções sociais, porém precisamos ainda lutar muito para que a amplitude desta Lei se materialize”, acrescenta Andréa.
Pandemia
O Estatuto da Cidade tem o foco no planejamento urbano das políticas públicas a médio e longo prazo. Não há no Estatuto da Cidade respostas para o momento de crise como no contexto da pandemia. Se bem observado, o Estatuto da Cidade fornece aos municípios ferramentas de planejamento a longo prazo para lidar com contingências. Se os mesmos estivessem aplicando o que a legislação diz, certamente teriam mais capacidade de gerenciar crises, como a que vivemos agora.
“Mas não tem resposta no Estatuto para se aplicar de um ano para o outro, até porque ele depende de muitas camadas de territorialização. Os planos diretores têm uma vida de 10 anos, um ciclo de planejamento, avaliação, revisão. O plano diretor de Curitiba, por exemplo, é de 2015, não havia como prever a pandemia. Porém, o plano diretor trouxe uma série de previsões, como mapeamento das áreas mais vulneráveis, de risco, como a aplicação de instrumentos para reservar áreas para habitação popular. Esses dispositivos, se tivessem sido cumpridos, dariam uma margem para os gestores lidarem com as situações decorrentes dos impactos econômicos da pandemia, como uma série de despejos”, explica Thiago.
O plano diretor é um modo de olhar para todas as políticas e pensar nelas a partir do território. A política de Assistência Social, por exemplo, é bastante territorializada, assim como as políticas de saúde e de educação. Para Thiago, se houvesse maior integração dessas políticas, talvez as medidas de prevenção teriam chegado para a população que foi mais impactada pela pandemia de forma mais rápida e eficiente.
“Estamos até hoje correndo atrás do que o Governo chamou de invisíveis. Não tem como haver invisíveis em um país com tanta regulamentação. O Estatuto da Cidade não tem uma resposta imediata para esses momentos, mas traz lições de casa para que possamos perceber sua importância nesses momentos”.
Direito Social à Cidade
O Direito Social à Cidade é um conceito cunhado pelo sociólogo-filósofo francês Henri Lefebvre, na década de 1960, na França, mas acabou sendo apropriado e circulando muito fortemente entres os movimentos sociais. Originalmente, Lefebvre concedeu três dimensões coletivas ao Direito à Cidade.
A primeira dimensão é a função social de acesso à terra, ou seja, de uso-fruto, de acesso igualitário e de dimensão antidiscriminatória, com objetivo de universalizar tudo que há de positivo na cidade, não só serviços públicos, mas também oportunidades de estudo e de trabalho para todas e todos.
Gestão democrática é a segunda dimensão de democracia urbana. É a possiblidade dos habitantes da cidade definirem os rumos dela a partir de seus projetos, desejos e necessidades, quebrando a unidirecionalidade de alguns atores que produziam esse espaço.
A terceira dimensão fala sobre diversidade e encontro. “Para Lefebvre, a marca do urbano é exatamente a possiblidade da diferença, do encontro com a diferença, então, essa é uma dimensão que vem sendo resgatada bastante no Estatuto da Cidade referente ao direito à cidade, que inspira nossa política urbana”.
Thiago pondera que apesar das avaliações críticas, é importante ressaltar que não é uma crítica contra à lei, pois sozinha diz pouca coisa. “Não podemos apostar todas as fichas nos instrumentos do Estatuto e deixar de fazer a política, mas também não podemos abandoná-lo, desistir daquilo que é uma herança de muitas lutas sociais”, finaliza.
O Estatuto da Cidade prevê importantes instrumentos urbanísticos para garantir os princípios da função social da cidade e ao acesso à terra urbana. “A efetivação desta lei é uma luta coletiva necessária que envolve toda a população. As (os) Assistentes Sociais, outras categorias profissionais, coletivos e movimentos sociais urbanos têm uma contribuição determinante para avanços e conquistas na materialização desses instrumentos urbanísticos. É uma luta pelo direito à cidade, reforma urbana, desmercantilização dos bens comuns, como a água, pelo uso socialmente justo do espaço urbano com aprofundamento e qualificação da gestão democrática das cidades”, defende Andréa.
